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17. Dezember 2010
Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht veröffentlicht endgültige Regelungstexte zu Basel III
Die Staats- und Regierungschefs der G20 haben die Empfehlungen des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht zur Überarbeitung der Baseler Rahmenvereinbarung (Basel III) auf ihrer Sitzung am 11. und 12. November 2010 in Seoul offiziell verabschiedet. Am 16. Dezember 2010 hat der Baseler Ausschuss seine endgültigen Regelungstexte veröffentlicht.
1. Inhalte
Die Anforderungen an bankaufsichtliches Eigenkapital werden deutlich verschärft. Für Kreditinstitute in der Rechtsform der Aktiengesellschaft sollen ab 2013 nur noch Aktienkapital und offene Rücklagen als hartes Kernkapital anerkennungsfähig sein. Für andere Rechtsformen müssen dem harten Kernkapital zurechenbare Instrumente 14 strengen Anforderungskriterien genügen. Instrumente, die sich nicht mehr als hartes Kernkapital qualifizieren, sind ab 2013 über zehn Jahre ratierlich abzubauen. Zudem werden die regulatorischen Abzugspositionen deutlich ausgeweitet. Außerdem wurden höhere Mindesteigenkapitalanforderungen beschlossen. Das zur Risikounterlegung erforderliche Kernkapital muss nach Abzügen zu mindestens 75 Prozent aus hartem Kernkapital bestehen. Bezogen auf die Risikopositionen wird die Mindestausstattung mit hartem Kernkapital von heute zwei Prozent bis 2019 auf 4,5 bzw. 7 Prozent (inklusive 2,5 Prozent Kapitalerhaltungspuffer) angehoben. Die qualitativen Anforderungen an zusätzliches Kernkapital und Ergänzungskapital werden ebenfalls verschärft.
Zudem wurde die Einführung zweier Kapitalzuschläge beschlossen, mit denen die prozyklischen Wirkungen der derzeitigen Eigenkapitalanforderungen reduziert werden sollen. Zum einen soll ein „Kapitalerhaltungspuffer“ in Höhe von 2,5 Prozent der gewichteten Risikoaktiva eingeführt werden, der vollständig aus hartem Kernkapital zu bilden ist. Banken, die diesen Zuschlag nicht in voller Höhe halten, dürfen ihre Gewinne nicht vollständig ausschütten. Die folgende Tabelle gibt die Ausschüttungsbeschränkungen in Abhängigkeit von der harten Kernkapitalquote wieder:
Harte Kernkapitalquote (in % der RWA) / Prozentsatz der Gewinne, die nicht ausgeschüttet werden dürfen
4,5-5,125 / 100
> 5,125-5,75 / 80
> 5,75-6,375 / 60
> 6,375-7,0 / 40
> 7,0 / 0
Zum anderen soll es den nationalen Aufsichtsbehörden gestattet werden, den „Kapitalerhaltungszuschlag“ in Zeiten übermäßigen Kreditwachstums um bis zu 2,5 Prozentpunkte zu erhöhen („antizyklischer Eigenkapitalzuschlag“).
Zudem wurde der Einführung einer Leverage Ratio zugestimmt. Die Leverage Ratio soll ab 2013 für eine vierjährige Erfassungs- und Auswertungsphase 3 Prozent – bezogen auf das gesamte Kernkapital – betragen. Ab 2015 haben die Institute ihre Leverage Ratio zu publizieren. Im Jahr 2017 wird auf Basis der im Testlauf gewonnenen Erkenntnisse eine Anpassung oder Rekalibrierung der Kennziffer geprüft. Ab 2018 soll die Leverage Ratio dann als verbindlich einzuhaltendes Verhältnis in der ersten Säule des Baseler Regelwerks verankert werden.
Im Rahmen der neuen Liquiditätsanforderungen soll die so genannte Liquidity Coverage Ratio von den Instituten ab 2011 berechnet und gemeldet werden. Die verbindliche Anwendung ist ab dem 1. Januar 2015 vorgesehen. Dabei wurde auch beschlossen, dass die Banken in der Liquiditätsreserve neben Bargeld, Zentralbankguthaben und Staatsanleihen bester Qualität bis zu einer Obergrenze von 40 Prozent auch andere Aktiva, wie Staatsanleihen guter Bonität sowie Unternehmensschuldverschreibungen und gedeckte Schuldverschreibungen hervorragender Bonität, halten dürfen. Die unterstellten Abflussraten wurden teilweise abgesenkt. Insbesondere soll für Mittel, die von anderen Banken im Rahmen bestimmter Aktivitäten (Custody, Clearing and Settlement sowie ausgewählte Cash-Management-Aktivitäten) zur Verfügung gestellt wurden, eine Abflussrate von 25 Prozent (statt 100 Prozent) unterstellt werden. Über die Höhe der Abflussraten für Mittel, die im Rahmen von Verbünden zur Verfügung gestellt wurden, wird derzeit im Baseler Ausschuss verhandelt. Auch bei unbesicherten Mitteln, die von öffentlichen Stellen zur Verfügung gestellt wurden, soll die Abflussrate von 100 Prozent auf 75 Prozent abgesenkt werden. Kreditlinien, die solchen Stellen gewährt wurden, sollen lediglich mit zehn Prozent (statt mit 100 Prozent) angerechnet werden müssen. Die Net Stable Funding Ratio soll ab dem Jahr 2012 von den Banken berechnet und gemeldet werden. Ab dem 1. Januar 2018 soll sie verpflichtend angewendet werden. Anpassungen der im Rahmen der NSFR vorgeschlagenen Definition stabiler Refinanzierungsmittel (ASF-Faktoren) sowie der erforderlichen stabilen Refinanzierung (RSF-Faktoren) werden derzeit im Baseler Ausschuss diskutiert.
Die G20 hatten eine besondere Regulierung von systemrelevanten Instituten gefordert, um die „too big to fail“-Problematik zu lösen. Ziel war die adäquate Bepreisung von Systemrelevanz (Internalisierung externer Effekte) und die Sicherstellung eines geordneten Marktaustritts eines systemrelevanten Instituts. Im Baseler Ausschuss wurde zunächst diskutiert, das Ausmaß der Systemrelevanz eines Instituts anhand der Kriterien „Größe“, „Ersetzbarkeit“ und „Vernetzung“ zu beschreiben. Als mögliche aufsichtliche Maßnahmen wurden ein Kapitalzuschlag, verschärfte Großkreditobergrenzen, eine schärfere Leverage Ratio oder eine allgemein intensivere Beaufsichtigung erwogen. Die zuständige Baseler Arbeitsgruppe hat keine konkreten Vorschläge vorgelegt, letztlich ist man schon an der Beschreibung der Systemrelevanz anhand der drei Kriterien gescheitert. Das Financial Stability Board wird nunmehr eine abschließende Liste der systemrelevanten Institute erstellen. „Systemrelevanz“ ist dabei zunächst „auf globaler Ebene“ zu verstehen. Welche Maßnahmen für die jeweilige Gruppe systemrelevanter Institute zur Anwendung kommen werden, ist noch offen. In einem zweiten Schritt sollen dann für den europäischen bzw. nationalen Markt systemrelevante Institute identifiziert werden.
Darüber hinaus werden die Eigenmittelanforderungen für das Kontrahentenausfallrisiko in Abhängigkeit von der Portfoliostruktur eines Instituts zum Teil erheblich ansteigen. Der Baseler Ausschuss möchte Banken hierdurch anhalten, möglichst viele Handelsgeschäfte über Zentrale Kontrahenten abzuwickeln, um so das systemische Risiko im Finanzsektor zu verringern. Banken, die Geschäfte weiterhin bilateral abwickeln (OTC-Derivate), müssen bei der Berechnung ihrer Kapitalanforderungen Stressannahmen zu Grunde legen. Zudem sind Bewertungsverluste mit einer „Credit Value Adjustment Charge“ (CVA) zu unterlegen. Das Sicherheitenmanagement ist zu verbessern. Auch die Anforderungen an die Zentralen Kontrahenten selbst sollen steigen. Nur wenn diese erfüllt sind, darf ein Institut seine Gegenpartei mit einem Risikogewicht von zwei Prozent anrechnen (bisher null Prozent).
2. Bewertung
Die Baseler Neuregelungen stellen die Institute vor große Herausforderungen. Die Eigenkapitaldefinition wird deutlich beschnitten, die Abzugspositionen vom Eigenkapital werden stark ausgeweitet. Zugleich muss in Bezug auf das Risiko deutlich mehr Eigenkapital vorhanden sein, beim harten Kernkapital zum Beispiel mehr als das Dreifache der heutigen Anforderung. Die Kreditvergabespielräume der Institute werden nicht nur durch die Beschneidung der Eigenkapitalbasis der Institute reduziert. Auch die dem Eigenkapital gegenüberzustellenden Kapitalanforderungen für Risikopositionen werden drastisch erhöht.
Dies gilt insbesondere im Hinblick auf das Handelsgeschäft. Die bisherigen Kapitalanforderungen werden hier im Durchschnitt um das Vierfache erhöht. Auch Kreditverbriefungen werden um 200 bis 300 Prozent stärker belastet. Dies bindet mehr Eigenkapital und erschwert das zur Schaffung neuer Kreditvergabespielräume notwendige Ausplatzieren von Risiken. Die Regelungen zur Dämpfung der prozyklischen Wirkungen des bank¬aufsichtlichen Regelwerks, mögliche pauschale Zuschläge auf die Eigenkapitalanforderungen für systemrelevante Institute, die Abschaffung von Wahlrechten für die nationalen Aufsichtsbehörden sowie die Erhöhung der Anforderungen an das Risikomanagement führen zu weiteren Lasten. Die geplante Leverage Ratio begrenzt das Geschäftsvolumen zudem unabhängig von jeder Risikobetrachtung. Wenn ein Staatskredit jedoch das gleiche Gewicht bekommt wie eine riskantere Unternehmensfinanzierung, besteht ein Anreiz, zuerst weniger riskantes und damit margenärmeres Geschäft abzubauen. Kredite an die öffentlichen Haushalte könnten sich deutlich verteuern.
Neben die Belastungen durch das neue bankaufsichtliche Regelwerk treten die Erhebung der Bankenabgabe, eine mögliche Finanzaktivitätensteuer sowie der beabsichtigte umfassende Umbau der Einlagensicherungssysteme. Die Vorschläge mögen im Einzelnen begründet sein. In der Gesamtschau aber droht der Bogen massiv überspannt zu werden. Ob das Hineinwachsen in die neuen regulatorischen Anforderungen ohne den Abbau von Risikoaktiva und damit ohne negative Folgen für die Realwirtschaft möglich ist, wird maßgeblich davon abhängen, ob es den Instituten gelingt, ihre Eigenkapitalbasis anzupassen bzw. neues Eigenkapital zu generieren. Da die Institute weltweit versuchen werden, ihren Mehrbedarf an den Kapitalmärkten zu decken, sind Engpässe nicht auszuschießen. Der Thesaurierung von Gewinnen zur Stärkung der Eigenkapitalbasis kommt damit eine besondere Bedeutung zu. Die Kumulation aller vorgesehenen Maßnahmen wird die Ertragssituation der Institute jedoch stark belasten.
3. Ausblick
Nachdem Basel III verabschiedet ist, wird es bei der Umsetzung der Empfehlungen im Rahmen der dritten Anpassung der EU-Banken- und Kapitaladäquanzrichtlinie (CRD IV) darauf ankommen, die Interessen des Finanzstandortes Deutschland zu wahren. Baseler „Webfehler“, wie zum Beispiel die Diskriminierung von Instituten in der Rechtsform der Aktiengesellschaft in Bezug auf die Kernkapitaldefinition und die Übergangsregelungen, dürfen nicht übernommen werden. Vorhandene Spielräume, zum Beispiel bei der Kapitaldefinition, müssen so ausgefüllt werden, dass europäischen und deutschen Interessen Rechnung getragen wird. Die europäische Umsetzung von Basel III sollte zudem unter dem Vorbehalt erfolgen, dass das Regelwerk in allen wichtigen Finanzzentren der Welt zeitgleich in Kraft tritt.
Die Arbeiten zur Umsetzung von Basel III in der EU haben bereits begonnen. Es zeichnet sich ab, dass die Diskriminierung von Instituten in der Rechtsform der Aktiengesellschaft in Bezug auf die Definition des harten Kernkapitals und der Übergangsbestimmungen nicht übernommen wird. Zudem soll als Stichtag für die Bestandsschutzregelungen, abweichend vom Baseler Termin 12. September 2010, voraussichtlich der Veröffentlichungstermin des Richtlinienentwurfs zugrunde gelegt werden. Auch gibt es eine breite Unterstützung, die Leverage Ratio dauerhaft als Bestandteil der Säule II des Baseler Rahmenwerks zu verankern.
Der offizielle Richtlinienvorschlag der CRD IV soll spätestens im Juni 2011, gegebenenfalls mit vorheriger kurzer Konsultation, vorgelegt werden.
