Makroprudenzielle Aufsicht
Die Bankenaufsicht verfügt über eine Reihe von makroprudenziellen Instrumenten, um möglichen Stabilitätsrisiken im Finanzsystem vorzubeugen. Dazu zählen in erster Linie die Kapitalpuffer wie der Kapitalerhaltungspuffer, der antizyklische Kapitalpuffer und der Kapitalpuffer für systemische Risiken. Mit ihnen wird die Eigenkapitalbasis von Banken gestärkt.
Das makroprudenzielle Rahmenwerk wurde im Jahr 2013 als Reaktion auf die Finanzmarktkrise eingeführt und wird nun erstmals auf den Prüfstand gestellt. Die EU-Kommission soll insbesondere bewerten, ob der makroprudenzielle Werkzeugkasten wirksam und ausreichend ist. Auch das Zusammenspiel der Kapitalpuffer mit anderen regulatorischen Anforderungen wie zum Beispiel der Verschuldungsquote soll untersucht werden sowie die Frage, wie die Puffer besser genutzt und freigesetzt werden können, um die Kreditvergabe in Krisenzeiten zu unterstützen. So hat sich in der COVID-19-Krise gezeigt, dass die Institute größtenteils darauf verzichtet haben, ihre Kapitalpuffer in Anspruch zu nehmen.
Dies ist insbesondere auf die Interaktion mit anderen aufsichtsrechtlichen Anforderungen, fehlende Parameter für die Wiederauffüllung der Puffer und die Markterwartungen zurückzuführen. Damit wird deutlich, wie eng der makroprudenzielle Aufsichtsrahmen mit anderen Anforderungen und Erwartungen verwoben ist. Nicht zuletzt soll geklärt werden, ob die makroprudenziellen Instrumente geeignet sind, weitere Risiken abzufedern, beispielsweise im Bereich Klima oder Cybersecurity.
Nachdem die EU-Kommission die bereits begonnene Überprüfung des makroprudenziellen Rahmenwerks im Jahr 2023 überraschend eingestellt hatte, wurden die Arbeiten wieder aufgenommen. Im Januar 2024 hat die EU-Kommission einen ersten kurzen Bericht veröffentlicht. Darin bekräftigt sie zwar, dass die Überarbeitung grundsätzlich nicht zu höheren Kapitalanforderungen führen soll. Im Widerspruch dazu wird jedoch weiterhin die Einführung einer positiven zyklusneutralen Quote des antizyklischen Kapitalpuffers erwogen. Damit soll der originär zyklusabhängige Puffer unabhängig vom eigentlichen Konjunkturzyklus dauerhaft auf bis zu 2,5 Prozent festgelegt werden können. Mit einem Legislativvorschlag ist frühestens im zweiten Halbjahr 2025 zu rechnen.
Unsere Positionen
Wir fordern einen ganzheitlichen Ansatz bei der Überprüfung des makroprudenziellen Rahmenwerks. Die Überarbeitung sollte dazu genutzt werden, seine Schwächen zu beseitigen. Es darf nicht darum gehen, den Instituten systematisch höhere Kapitalanforderungen aufzuerlegen.
Wir plädieren dafür, die Arbeiten in die bis Ende 2028 anstehende umfassende Überprüfung des bankaufsichtlichen Regulierungsrahmens einzubetten. Regulatorische Schnellschüsse bei den makroprudenziellen Regelungen gilt es zu vermeiden.
Wir sprechen uns dafür aus, dass die Überarbeitung der Regelungen insgesamt kapitalneutral erfolgt. Den Vorschlag einer positiven zyklusneutralen Quote des antizyklischen Kapitalpuffers lehnen wir entschieden ab. Dies käme einer pauschalen Erhöhung der Kapitalanforderungen gleich.
Wir setzen uns für ein einfaches und flexibles Rahmenwerk ein. Das geltende Kapitalpufferkonzept ist sehr komplex. Zielsetzung und Steuerungswirkung der Kapitalpuffer sind nicht überschneidungsfrei. Aus unserer Sicht sollte die Anzahl der Kapitalpuffer deutlich reduziert werden.
Wir schlagen vor, den Kapitalerhaltungspuffer mit dem antizyklischen Kapitalpuffer zu einem neuen frei setzbaren Kapitalpuffer zusammenzufassen. Dieser könnte dann in Krisenzeiten zur Kreditvergabe eingesetzt werden.
Wir fordern, europäische Sonderanforderungen wie den Kapitalpuffer für systemische Risiken zu streichen und einheitliche Vorgaben für die Festlegung der Pufferhöhe für die anderweitig systemrelevanten Institute in der EU zu verwenden.
Wir plädieren dafür, Klimarisiken und Cyberrisiken weiterhin nur im Rahmen der mikroprudenziellen Vorschriften abzudecken. Das makroprudenzielle Rahmenwerk erscheint hierfür ungeeignet und würde dadurch noch komplexer.